专题文章 | 大时代、大发展、大变动：政治学研究的公共管理化反思及其出路

推荐语

在当前的中国政治学研究中，随着各类知识体系之间的激烈交锋，“政治学公共管理化”的现象逐渐凸显。这究竟是学科间交流融合的必然现象，还是一种值得引起警惕的危机或趋势？在2022年，政治学人团队针对上述问题举办了一期圆桌论坛，几位嘉宾分属不同领域，从各自的视角进行了发言，对于我们理解政治学、公共管理、公共行政的关系颇具启发意义。本期进行单篇编辑推送，以飨读者。本篇为复旦大学唐亚林老师的发言（政治学人编辑部）。

专题文章推荐：

作者简介

唐亚林，复旦大学国际关系与公共事务学院教授。

一、引言：一个可比的社会科学分科性研究的思考

从2010年至2020年诺贝尔经济学奖每年的获得者、获奖主题及其研究主题分类中，可以发现获奖者的研究领域是较为松散的，分布在微观经济学、计量经济学、规制经济学、公司治理、博弈论、发展经济学等经济学的各个分支领域。进一步分析还可以发现，其最典型的特征是研究微观经济学中某些变量之间的关系，包括研究行为、心理等细微问题，或者通过实验等方法来对某些因果变量关系进行确证。

这些被认为是顶级学术成果精华的诺贝尔经济学奖研究，改变了一个国家的公共政策吗？影响了人类社会经济发展宏观战略的制定进程吗？坦白地讲，并没有，而且目前已经逐渐走向了固定套路化的研究风格。从此角度上说，西方经济学研究早就进入“死胡同”了，不关心国家的总体制度框架改革与宏观发展战略及政策变化（因为无法改变，也改变不了），只能研究一些微观层面的行为、心理与方法，等等。这说明在美国这样一种政治经济社会体制之下，结构性、战略性的东西无法被改变。而要改变，一定要革命，但是这种革命并非美国著名参议员、民主社会主义者桑德斯所讲的革命（工会运动、女性运动、民权运动、同性恋权利运动、环境运动、正义运动等），而是马克思主义所主张的推翻政权、重新让资本不再成为主导一个社会结构的主流力量，即一种阶级性革命。因此，可以发现，中国的社会科学研究引入美式理论与方法以来，不仅存在缺乏自主性问题，而且还存在没有大问题意识的问题。而欧洲的社会科学研究虽然也强调量化研究，但并没有成为绝对主流，还是有不少强调诸如人类学研究方法的，但这种量化研究的趋势在美国就非常明显。

政治学的公共管理化可以总结为：议题政策化、方法建模化、变量因果化以及价值中立化。尤其是价值中立化问题，我们一定要特别关注。举个例子，我们讲国家理论，若不讨论国家性质问题，国家理论就不成立；但是一讲到国家性质问题，则意味着革命性的变革。因此，以一种中立性的价值观念是无法讲清楚国家理论的。同理，如果研究制度不讲制度的正义、研究资本不讲资本可能存在的邪恶，那么这种量化的研究方法实际上已经舍弃了学问的基本立场。在这种情况下，必然难以注意到一种本质性现象，即现代西方政治制度体系存在的 “（原初）制度无以统合不确定性问题”，这个问题我在2014年的一篇文章中专门提出来过，各位可以看看（唐亚林，《中国式民主的内涵重构、话语叙事与发展方略》，《探索与争鸣》2014年第6期）。

最近我参加了一场由广州大学组织的小型学术讨论会，主题是关于公权力制约监督的。我将此发言内容写成了一篇笔谈文章，谈公权力制约监督的两种模式问题：一种是消极模式，即依据“人性恶”和“权力恶”双重恶的理性假设，建立民众对政府天生不信任、公权力行使由不同部门和不同人分别执掌的“分权制约式有限政府模式”，其主导模式主要表现为以美国英国为代表的现代西方资本主义国家政治制度体系，其主要构成包括三权分立制、多党竞争制、公开选举制和任期制等。需要明确一点的是，在英国政治传统的源头，并没有如今多党制、公开选举制的制度支柱设计，也实现了对公权力制约监督的目标。这从一个方面说明了所谓现代西方民主制度并不必然包括多党制与公开选举制等内容。

另一种是积极模式，即依据“把权力关进制度的笼子”和“勇于自我革命”的内外部监督和自律相结合的党性人假设，建立人民与执政党和政府间相互信任、公权力行使由执政党和国家共同执掌的“合力监督式有为政府模式”，其主导模式主要表现为以中国为代表的现代社会主义国家政治制度体系，其主要构成包括三治一体制（党的领导、依法治国与人民当家作主有机统一）、协商民主制、选贤任能制、基层民主制等。

二、政治学与公共管理研究的二分主题

行政体制属于一国政治体制的重要组成部分，其改革进程既受政治体制改革进程的制约，又受其孕生的社会环境影响。在当代中国，这种状况尤为明显。但是，行政体制和政治体制的规约重点、回应民众需求重点、角色定位重点是各有侧重的。我以前写文章专门谈过此问题。

首先，规约重点不同。政治体制侧重于公共权力的来源、行使与监督，主要由代议制度、选举制度、政党制度、司法制度等组成；而行政体制则侧重于公共政策的制定、执行与评估，主要通过政府行政机构之间、中央政府与地方政府之间或者联邦政府与地方政府之间的配合而实现。

其次，回应民众需求重点不同。政治体制重点解决民众政治、经济、文化、社会权利的实现问题，间接作用于公共产品与公共服务。而行政体制直接作用于公共产品与公共服务，且直接面对民众的需求并做出有效的回应、提供和满足。

再次，角色定位不同。在当代中国政治中，由于实行的是中国共产党领导下的国家体制与由执政党领导的政治体制，其角色定位主要体现在重大发展战略的制定（大政方针）之上，而由国务院领导的行政体制其角色定位主要体现在有效地执行重大发展战略，并负责将宏伟蓝图转化为生活现实。

 三、反思及其出路

我曾经提出过好学问具有“五大标准”：大历史、大比较、大现实、大综合、大关怀。中国政治学、公共管理学等学科发展与研究与英美是有很大区别的。我们为什么不能走向政治学公共管理化呢？其原因在于，尽管我们在党的领导、人民当家作主、依法治国的制度框架下推进发展，但是在此大框架之下，出现了大时代、大发展、大变动的变化和需求，所有的理论与方法都面临着重新组合、重新建构。在此背景下，政治学与公共管理学的学科领域划分还是十分明显的，各自都有发展空间，绝对不会走向简单的政治学公共管理化。

英美等国出现政治学公共管理化的研究趋势，表明政治学研究的主题已然固化了，代议制度、政党制度、政府制度等研究，已经不具备研究创新的增长点了，而现实政治制度体系又没有内生动力去进行根本性的革命，只能将眼光转向细枝末叶的诸如行为、心理与方法等变量关系或方法论研究，这实际上意味着美式社会科学研究已经走向了“穷途末路”的境地。由这种学问所主导的政治制度发展趋势并不能代表人类政治制度的发展方向，在现实生活中它所代表的政治制度体系通过武力和经济实力来收割世界财富的做法，也绝对不是人类社会政治发展的主流方向。

那么，中国政治学的出路在哪里？我想通过两个专题的分析来进行尝试提出一些看法。

首先，通过比较分析中西民主公式，可以发现西方民主公式与中国民主公式有很大区别。我如今一是主张提出中国民主公式与西方民主公式的概念，二是主张提炼出中西方民主公式的具体内涵，由此分辨出二者的差别。

西方民主公式的理论基础是天赋人权说和委托-代理制，理论假设是理性人假设，其设计原则是民众向政府单向授权，实行不信任式制约，设计依据民意，其核心制度是有限政府和自利政党，民主形态是分权发展导向型政治制度体系（三权分立与制衡制），其民主实质是资本政治，其民主目标主要是两个，一是公共权力的有效制约，二是公民权利的有效维护。

中式民主的理论基础是人民当家作主说和代表-信心制，理论假设是我提出来的党性人假设，其设计原则是民众与执政党、政府间双向信任、高效互动式监督，设计依据是公意（兼顾民意），核心制度是无限责任政府（为人民服务）和无私政党（使命型政党），其民主形态是合力发展导向型政治制度体系（党治、民治、法治，三治合一制），其民主实质是人心政治，其民主目标则包括四个，一是公共权力的有效制约与积极行使，二是公民权利的有效维护与责任担当，三是公共利益的有效分配与社会生产，四是公共精神的有效提升与共同进步，不仅比西式民主多了第三、第四个目标，而且还比西式民主多了第一、第二个的后半个目标，即第一的公共权力的积极行使、第二的公民权利的责任担当。这种差别很重大，很关键。

其次，通过考察舶自美国的政行二分理论，分析中西方都正在做的政行一体化做法。我曾经想写一篇文章来阐述此话题，最后只是写了一个提纲，并在课堂上给学生们讲过：《政行一体化：行政超载的矫正及其超越路径思考——基于政治与行政二分的反思》。

“政治是国家意志的制定、行政是国家意志的执行”之“政行二分”，只不过是美国学者试图将公共行政学从政治学中独立出来，推进学科分化的标志，但是在美国政治制度中它并非如此。因为在美国的三权分立制中，以国会为代表的政治与以总统为代表的行政各有其施政重点，二者始终存在着控制与反控制的博弈空间。从这个角度来看，“政治学的公共管理化”确实是一个伪命题。但是我们需要明了的是，由于在美国的政治研究中，没办法再去研究国家理论、政党理论、政府理论等政治学的传统议题了，只能去研究投票选举行为、族群政治行为、弱势群体关怀、公共政策选择等主题及其变量之间关系等问题。从这个角度来看，政治学的公共管理化又不是一个伪命题，是一个实打实的现象和趋势。

政行二分的未来趋势是政行一体化。“政行二分”思想奠定了行政学的独立学科地位，推进了行政研究的科学化，但是政行二分容易导致行政超载，弱化政治的主导功能，强化官僚的主导功能。而行政超载将导致官僚集团漠视社会大众的利益，形成官僚集团和利益集团的结盟。因此，在西方国家，政行一体化是对基于政行二分的行政超载的反思，主张强化政治过程的代表性、参与性与利益一致性，其核心在于重塑公民的权利，而公民权的重塑在于大社会的建构，即重回共同体生活。英国的梅杰政府、卡梅伦政府以及美国的克林顿政府时期都曾主张过，但是从未成功过，根本原因在于英美等西方国家缺乏根本的主导性政治力量来推进这种革命性制度变革进程。因此，欧美国家的政治学研究最终只能走向衰落和公共管理化，走向细枝末叶的研究。中国的执政党和政府间实行的是“党领导一切原理”制度框架下党政一体化模式，关于这一点，感兴趣的读者可以通过阅读我所撰写的《当代中国政治发展的逻辑》（上海人民出版社2019年版）一书去理解。

综上所述，在讨论政治学公共管理化这一议题的时候，我们要将其放在时代的背景、现实的背景与历史的背景中去考察，并通过比较的方法，掌握中西学术研究的演化规律。惟如此，可更能增添我们推进学科理论创新的紧迫感与自觉性；同时我们也可以完全说出一句响亮的口号：现在已经到了中国学者构建全新的政治学与公共管理学的理论范式的时候了！我们完全有能力也完全有信心，因为中国政治与中国公共管理的发展为我们的研究提供了肥沃的土壤和美好的前景。

观众提问

To 唐亚林

观众A

理性假设下政行模式是否更难形成超载？

现代政治从以议会为中心走向以行政为中心，行政占主导可能会导致有效制约缺乏的现象。西方政治与行政是一个平衡的模式。

唐亚林

观众B

政行一体化构建的进展和期望是什么？

政治有一个重大方略，通过代表性、一致性、参与性提出公意，让行政有效执行。其背后是对理性的期待，体现出理性的、规划性的思维。

唐亚林

观众C

中国政治工作是否蕴含着中国的政治传统？

西方政治、科层制理论去人格化的不足，导致政治体制失去了服务职能。西方新公共服务理论，很难反映在美国制度的运行和设计中。而中国致力于将为人民服务的理论纳入教育，成为行为动机的一部分。中国的学术理论可以通过政治体制吸收进去，成为制度设计。而美国西方政治体制中，缺乏共产党这种使命型长期执政党。政治学所带来的价值中立的程度远远低于公共管理。公共管理涉及到公共政策的决策和制定，可以走向技术化，而政治涉及到权力和选举的问题，背后的性质远远不同。

唐亚林

责任编辑：卢腾

一审：张杨子涵  二审：肖伟林  终审：王智睿

文章来源：政治学人学术争鸣第012期 | “政治学的公共管理化”真问题还是伪命题？

相关阅读：